近年来，我国职业教育事业发展迅速。2007年，我国中等职业学校招生数已经达到810.02万人，[1]基本实现《国务院关于大力发展职业教育的决定》所提出的中等职业教育与普通高中招生规模大致相当的目标，提前两年实现了到2010年中等职业学校招生规模达到800万人的目标。[2] 2010年5月5日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》。会议强调，要把职业教育放在更加突出的位置，加快发展面向农村的职业教育。[3]《纲要》提出：“到2020年，形成适应发展方式转变和经济结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”今后一段时期，我国的农村职业教育面临着重要的发展机遇。

　　农村职业教育构成了职业教育事业发展的主体，随着农村职业教育规模的迅速扩张，伴随着农村职业教育的整体跨越式发展，带来了投入、师资、学生就业等众多问题，而制度供给方式与制度设计的落后，也是制约农村职业教育发展的重要原因。如何设计一个恰当的农村职业教育制度，是关系到农村职业教育发展的重大问题。因为制度作为中间层面的文化，对观念文化、器物文化都具有拉动作用，它既可以推进观念的转变，又可以促进物质层的建设。[4]下面从制度供给与制度设计两个方面，分析农村职业教育发展存在的问题并提出相应的对策。

　　一、农村职业教育制度供给与制度设计的现状与问题

　　制度是协调、约束和规范行为主体之间关系的一系列行为规则。职业教育制度是指人们自觉制定的并要求社会成员共同遵守的职业教育活动的规范体系，是调整各种职业教育机构与各种职业教育管理机构和社会其他相关机构之间以及各种职业教育机构内部各种关系的中介，是确保技能型人才培养质量的重要保证，是制约职业教育发展的极为重要的因素。[5]从制度上看，我国农村职业教育制度供给与制度设计存在的主要问题是：

　　(一)制度供给主体：利益相关者缺位

　　农村职业教育是一项涉及到多个利益相关者的事业，它的发展需要充分调动和发挥各个利益相关者的积极性与智慧。“利益相关者”是指能够影响组织目标实现的或组织在目标实现过程中所能影响的团体和个人。利益相关者理论强调，制度的生命力绝不仅仅来自于制度的主要供给者——政府，还来自于利益相关者之间的冲突与合作，这就要求制度及其变革必须考虑每个利益相关者的权益。[6]目前，农村职业教育的制度供给主体主要是政府和教育行政部门，而作为重要的利益相关者的学校、用人单位以及学生、学生家长在职业教育制度供给上长期以来一直处于缺位的状态。这尤其明显的体现在农村职业教育的微观制度上，在培养计划、专业设置、学校课程、学生实习管理等方面，在制定相关制度时，用人单位、学生家长几乎没有任何形式的参与。

　　对于农村职业教育事业的发展来说，就业问题往往是学校生存与发展的重要影响因素。就业问题主要是要为学生找到合适的实习单位，培养学生的实际操作技能，进而使学生能顺利找到工作。因此，有效、规范的实习制度对于学生顺利就业具有重要意义。然而，调查发现绝大多数学生表示，与实习相关的《实习协议》、《实习计划》、《实习管理办法》等等制度的制定，他们都没有机会参与。这往往导致这些制度的适切性不强，容易流于形式而无法发挥应有的规范、引导作用。

　　近年来，许多用人单位反映，职业学校培养出来的学生无法满足他们的用人需要，学生在专业技能、社会交往等方面存在很大不足。当然，这个问题的产生原因众多，但是，学校缺乏与用人单位的沟通与合作，在制定学校的培养计划、日常管理、实习管理、实习计划等方面的制度时，用人单位作为用工的直接利益相关者的缺位也是重要原因。这导致用人单位无法将自己的需求反映到学校的培养与管理制度中去，学校也无法很好的了解用人单位的需要。

　　(二)制度供给方式：自下而上与内生型供给方式缺乏

　　制度供给方式可以按照层级分为自上而下的方式与自下而上的方式;可以按照供给主体的不同分为外生型的方式与内生型的方式。对于农村职业学校来说，他们所遵循的制度，大部分属于自上而下与外生型的制度，例如《中等职业学校学生实习管理办法》、《中央财政支持的职业教育实训基地建设项目支持奖励评审试行标准》等。而对于农村职业学校的学生来说，他们所遵循的制度主要是由学校自上而下制定的。政府为了鼓励用人单位积极吸纳职业学校的学生进行顶岗实习，制订了《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》，但用人单位普遍反映这个制度虽然有着良好的初衷，但是由于没有充分考虑到用人单位的实际情况，在经费报销条件与程序方面作了不少限制，从而导致他们难以享受到政策的优惠。

　　(三)制度设计：分散而缺乏相互支持与配合

　　农村职业教育事业是一项涉及到政府、教育行政部门、企业、行业、学校、学生等众多部门、单位和个人的综合系统的工程。由于涉及的部门、单位和个人非常多，又缺乏相应的综合协调机制，致使各个部门和单位在制定涉及农村职业教育的制度和政策时，往往缺乏相互沟通与联系，加之部门之间在发展农村职业教育上的权利、责任与利益不相等，所以往往容易导致政出多门，制度分散相互之间缺乏支持与配合。这不但导致作为制度执行主体的农村职业学校往往难以适从，而且阻碍了制度体系的整体功能的发挥。更严重是，缺乏支持与配合的各个制度不但会导致交易费用的增加，而且往往还容易阻碍某些制度自身功能的发挥。

　　二、农村职业教育制度供给方式的变革

　　(一)制度供给主体从单中心到多中心，充分调动利益相关者的积极性

　　利益相关者理论的一个核心观点是，只有充分调动所有利益相关者的积极性，才能让系统的功能得到最好的发挥。农村职业教育事业的发展涉及到多个利益相关者的利益，任何一个利益相关者的缺位都不利于农村职业教育的发展。作为重要利益相关者的企业等用人单位是农村职业教育的直接受惠者，农村职业教育的发展规模、专业设置、人才培养质量都会直接影响到他们的发展。农村职业教育的受教育者属于处于劣势选择地位的利益相关者，在制度的博弈过程中话语力量微弱，常常是“沉默的大多数”。 [7]他们接受职业教育所获得的职业技能，他们接受职业教育后的就业和发展前景，将直接影响农村职业教育的发展规模和可持续发展能力。这也是为什么“如何增强职业教育的吸引力”成为当前“影响教育改革发展全局的20个重大问题”之一的原因。[8]学生家长的认可是农村职业教育发展的重要动力，因为，在很大程度上，他们决定着自己孩子是否接受职业教育，以及接受何种职业教育。

　　当前，作为农村职业教育发展的重要利益相关者的用人单位、学生、学生家长，在关系农村职业教育发展的制度供给上的缺位，直接影响到农村职业教育的可持续发展。只有将用人单位、学生、学生家长纳入到制度供给主体中来，改变当前政府和教育行政部门单中心的制度供给主体，充分考虑其他利益相关者的意见与建议，建立多中心的制度供给主体，才能调动各个利益相关者的积极性，发挥他们的集体智慧，为农村职业教育的发展提供更具适切性的制度。

　　(二)制度供给方式自上而下与自下而上结合、内外沟通，增强职业教育制度的执行力度

　　当前，与农村职业教育发展相关的宏观制度，例如，《教育部关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》、《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》、《中等职业学校学生实习管理办法》，其供给方式往往都是自上而下产生的。一些微观的制度，例如，关于学生培养计划、日常管理、实习管理等制度，也是自上而下的——尤其是对于学生来说。自上而下的制度供给方式容易产生僵化、一刀切的弊病，也容易产生对制度的认同问题，从而导致制度得不到认真遵循与执行。自上而下的制度其产生方式往往是外生型的，这些制度更主要的是一些外部规范，而不是由职业教育系统自身产生的自我规范。

　　对于农村职业教育的发展来说，制度供给方式需要自上而下与自下而上结合、内外沟通，因为，外生型制度一般都是宏观的、原则性的，无法对所在地域、办学条件、发展历史各不相同的农村职业学校进行具体的具有适切性的指导。而自下而上的内生型制度往往更具适切性，而且更容易得到积极、认真的执行。内生型制度是办学主体充分发挥自身积极性的重要表现，是促进农村职业教育发展的重要推动力量。这需要不同农村职业学校因地制宜充分发挥自身的办学积极性，充分重视内生型制度的建设，从而发挥内生型制度的自我规范、调节和监督的作用。

　　三、农村职业教育制度设计的思路

　　制度往往是作为制度系统的一个子系统来发挥作用的，只有当制度系统的各个制度能够相互配合、支持时，系统的整体功能才能够得到很好的发挥，而其中具有独立功能的制度也才能充分发挥自己的作用。基于这个认识，作者为构建农村职业教育制度体系，提供以下思路。

　　(一)发挥规范制度的功能，引导农村职业教育健康发展

　　规范制度的主旨在于促进农村职业教育的健康发展。具体来说，职业教育规范制度对维持职业教育活动的秩序、减少职业教育制度执行的交易成本、激励和约束职业教育利益相关者、营造良好的职业教育发展环境等方面具有重要的意义。

　　规范制度主要发挥引导与规范作用。它主要应该包括两个层次，一是政府、教育行政部门对农村职业教育发展方向和办学的宏观要求;二是农村职业学校在政府和教育行政部门的要求的基础上，基于自身办学实际情况对自身的发展方向与办学过程的自我规范。

　　政府、教育行政部门对农村职业教育的规范制度的供给，要改变当前这种由政府和教育行政部门包办的做法，要使用人单位和农村职业学校也成为能真正发挥作用的制度供给主体。这不但能减轻制度执行的阻力，而且有利于制定出更具适切性的制度。这些宏观的规范制度的内容，主要是提供方向和基本要求，而不作具体的指导和规定。政府、教育行政部门的各种规范性文件，如法律、法规、条例、规则、章程、决定等，例如，《中华人民共和国职业教育法》、《中等职业学校学生实习管理办法》是这种类型的制度的代表。

　　农村职业学校需要对自身的办学进行自我规范与引导。建立学校层面的规范制度，需要将学生家长、学生、用人单位纳入到制度供给主体中来，利用他们的智慧，听取他们的意见，尤其是在专业设置、课程设置、培养方式等方面。学校层面的自我规范制度，是内生型制度，它的产生应该以自下而上为主。

　　(二)加强支持制度建设，保障农村职业教育的可持续发展

　　近年来，我国农村职业教育获得了快速发展，为了确保农村职业教育的可持续发展，需要加大经费投入，创建并完善不同层次、学制灵活的农村职教体系，围绕市场需求突出实践教学环节，加强农村职教师资队伍建设，促进教学质量和办学水平的提高，这些都是确保农村职业教育可持续发展的重要措施，这在客观上要求加强农村职业教育支持制度的建设，为农村职业教育的可持续发展提供制度保障。

　　支持制度从制度供给方式来看，是以自上而下、外生型为主，其制度供给主体是政府和教育行政部门。这主要是由职业教育的公共性属性所决定。从农村职业教育发展现状来看，支持性制度的保障力度在逐步加大。在投入方面，政府近年来大幅度提高了生均投入标准，建立了完善的贫困学生资助系统。此外，政府还规定企业必须实施职业教育和职工培训，需要承担相应的费用及具体的比例。在就业准入方面，《中华人民共和国职业教育法》规定“国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度”。

　　加强实践环节是当前农村职业教育改革的重点，但目前缺乏针对学生顶岗实习的劳动保障制度，因为学生顶岗实习具有教育和用工的双重属性，加之，很多学生实习时未满18岁，导致《劳动法》、《劳动合同法》对学生实习的保障力度不够。另外，针对职业教育学生的安全、医疗等方面的支持制度亟需改进完善，因为职业教育学生需要进行顶岗实习，这期间的安全和医疗问题需要制度性保障。当前社会是一个信息社会，信息的获取、交流是制度构建的重要内容。促进农村职业教育的发展，需要以制度的形式为其提供可靠的信息获取、交流的平台和渠道。尤其是针对农村职业教育的专业设置、学生实习与就业方面的信息，将直接关系到农村职业教育发展的动力与可持续性。

　　(三)发挥激励制度的作用，为农村职业教育的发展提供动力

　　与支持制度主要目的在于为农村职业教育事业的发展提供一般性、普遍性的支撑条件不同，激励制度主要目的在于通过荣誉、奖励、税收优惠等方式调动用人单位、学校、社会力量等主体的积极性，促进农村职业教育的发展。

　　农村职业教育的发展要处理好政府主导与多元办学格局的关系，既要强调政府在发展农村职业教育中的责任。又要强调办学主体的多元化。[9]激励制度的供给主体，随激励对象的不同而不同。针对用人单位的激励制度的供给主体是政府、教育行政部门，同时，也应该将用人单位纳入到制度制定过程中来，才能制定出更具适切性的制度。当前，《财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》和国家税务总局《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》，由于规定企业接收实习生的实习报酬需要企业与学校签订固定期限实习合作协议，需要企业到省级财政部门申请、审核经过多道程序后才能扣除，这导致制度执行的费用过高，使众多接收实习生少的中小企业难以真正得到优惠。这其中的一个重要原因就在于在制度供给上，作为主要用人单位的企业，作为制度的主要利益相关者没有发挥作用。

　　社会力量是促进农村职业教育发展的重要力量。通过构建激励制度，通过给予荣誉、奖励、税收优惠等，使社会力量、社会资金投入到农村职业教育事业中来，是促进农村职业教育发展的一项重要举措。农村职业教育是准公共物品，有着一定的经济效益，因此改变国家包办农民职业教育的局面，实行市场化运作是可行的。尤其是在市场经济条件下一旦其他利益群体进入农村职业教育市场，目前投入不足和需求脱节的困境将会有大的改观。[10]目前，我国针对社会力量办学的一系列法律、政策、制度，总体上，对激励社会力量对农村职业教育进行投入的作用不大。其中一个重要原因在于由政府单方面制定的激励制度的适切性不强。改变这种状况不但需要政府加大政策支持、优惠力度，更需要将社会上对教育事业热心的人士纳入到制度制定过程中来，听取他们的意见与建议，制定出真正具有适切性的激励制度。

　　(四)健全协调制度，调动集体力量促进农村职业教育的发展

　　农村职业教育的发展是涉及到学校、家庭、行业、企业、政府、教育行政部门等众多利益相关者的一个综合系统的工程，它需要所有利益相关者统筹规划、协调配合、共同推进。建立农村职业教育的协调制度，目的在于使利益相关者能相互配合、协调，能够充分发挥集体的力量与智慧，促进农村职业教育的发展。农村职业教育的协调制度的制度供给主体应该是所有的利益相关者。

　　制度关联理论认为，在同一制度领域内，不同制度之间呈现出一种关联或互补状态，具有整体性和协调性。为此，制度关联意味着成功的制度变迁最终必须实现制度结构的整体变迁，只有各项制度相互适应、相互配合，才能使整个制度系统和谐、有效地运行。[11]农村职业教育协调制度的主要形式是职业教育联席会议制度。它的主要功能，一是，在制定关于农村职业教育的规范制度、支持制度、监督制度、激励制度时，充分发挥民主的力量，听取各个利益相关者的意见与建议;二是，促使农村职业教育的各个利益相关者之间进行沟通、协调和配合，促使教育、人事、劳动和社会保障、经贸、财税和发展规划等部门，合理统筹和分配职业教育资源，协调各相关部门的利益，对职业教育发展进行统筹规划、综合协调，避免各相关单位各自为阵从而导致的资源浪费和相互掣肘现象。

　　(五)强化监督制度的执行，确保农村职业教育制度与政策落到实处

　　监督制度在农村职业教育制度体系中起着重要的作用，它在很大程度上决定着规范制度、支持制度、激励制度等其他制度的落实力度，并且监督制度还可以起到反馈作用，为进一步调整和规范其它制度提供信息。

　　由于农村职业教育具有公共性属性，因此，农村职业教育的监督制度的制定与落实主要是自上而下的外生型的制度。但是，这绝不应该意味着监督制度的制定与执行仅仅是政府和教育行政部门的事情，我们需要改变目前这种政府和教育行政部门独揽监督职能的现状，将社会力量纳入到监督环节中来。尤其是需要将用人单位和学生纳入到监督制度的构建与执行中来。监督制度也不应该仅仅是上级教育行政部门对下级农村职业学校的监督。在学校层面上，还应该建立学校的自我监督制度，这种内生型的监督制度的建立及其执行，可以更快的找到问题，以便于学校更加及时的进行调整。